新增1亿多亩建设用地从哪来

8月26日，全国土地家底公布：第三次全国国土调查数据显示，到2019年末全国耕地19.18亿亩，实现了规划确定的耕地保有量目标，但与第二次国土调查相比，减少了1.13亿亩耕地。与此同时，全国建设用地6.13亿亩，较第二次国土调查增加1.28亿亩。这一增一减意味着什么？将产生什么影响？

江西会昌县上营村稻虾共作示范基地，农机手收割中稻。朱海鹏（中经视觉）

减少的耕地流向林地果园

数据显示，到2019年末全国耕地19.18亿亩。耕地是饭碗田。中央多次强调，要坚决守住18亿亩耕地红线。2017年国务院发布的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》确定，2020年全国耕地保有量目标为18.65亿亩，2030年的全国耕地保有量目标为18.25亿亩。

“从全国来看，我们实现了国家规划确定的耕地保有量目标。”自然资源部副部长王广华表示，与2009年第二次国土调查数据相比，10年来全国耕地减少了1.13亿亩，主要原因是农业结构调整和国土绿化。

具体而言，10年来我国耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

“可能有人认为在耕地上种果树、茶树变为园地，耕作层没被破坏，地仍然可以当作耕地。”王广华说，实际并非如此，这两个地类在种植作物、种植方式、对耕作层影响等方面，存在很大差异。

今年9月1日，新修订的《土地管理法实施条例》即将实施。条例规定，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，耕地应优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。

王广华表示，全国共有8700多万亩马上可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可通过工程措施恢复为耕地的农用地。只要统筹安排，严格管控，完全可以守住18亿亩耕地红线。

“但绝不能掉以轻心，必须坚持最严格的耕地保护制度。”王广华表示，应按照应保尽保原则，合理确定耕地保有量，严格划定永久基本农田。压实地方党委政府耕地保护目标责任，把耕地保有量和永久基本农田保护目标作为刚性指标严格考核。

建设用地10年增长26.5%

调查显示，全国建设用地共有6.13亿亩，较第二次国土调查增加1.28亿亩，增幅26.5%。

据介绍，建设用地的增加与经济社会发展的用地需求总体相适应。10年来，我国国内生产总值增长一倍，常住人口城镇化率从48.34%提高到62.71%。

数据显示，我国城镇用地规模达到1.55亿亩。同时，村庄用地高达3.29亿亩。在建设用地上，仍然存在大量低效和闲置土地。

我国人多地少的国情和现代化建设决定了土地供需矛盾还将持续相当长的时间，要实现高质量发展，必须坚持最严格的节约用地制度，着力提高用地效率。

为此，要结合国土空间规划编制，合理确定新增建设用地规模，城镇建设必须严格限定在城镇开发边界之内，农村一二三产业融合发展应在县域内统筹。

随着新增建设用地减少，盘活存量用地成为当务之急。要完善政府引导市场参与的城镇低效用地再开发政策体系，开展开发区用地专项调查，全面提升各类园区集约用地水平。同时，科学编制村庄规划，推动乡村全域土地综合整治，盘活存量土地。

生态用地净增2.6亿亩

调查结果显示，10年间，生态功能较强的林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等地类合计净增加2.6亿亩。

同时，全国有2.29亿亩耕地流向林地、草地、湿地等生态功能较强的地类，又有2.17亿亩这些类型的土地流向耕地。

国务院第三次全国国土调查领导小组办公室常务副主任朱留华表示，这说明当前我国国土利用和生态建设格局在一些地方还不稳定，暴露出生态建设的盲目性、生态布局不合理等现象。

调查发现，有880多万亩坡度25度以上的林地被开垦成了耕地，同时又有1.8亿亩坡度25度以下的耕地种树，其中有6200多万亩是坡度2度以下的平地。

朱留华表示，诸如此类的做法与自然地理格局不相符合，既影响国家粮食安全，又影响国土绿化成效长期巩固。

为此，须坚持系统观念，尊重自然规律，统筹好生态建设与其他土地利用。科学划定生态保护红线，合理安排生态建设布局，纳入各级国土空间规划并严格实施。对不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙”的原则，逐步调整。

作者：黄晓芳